Ufficio Policy Focsiv – Accanto all’aiuto pubblico allo sviluppo vi è anche la cosiddetta finanza per il clima, che però si sovrappone. Dall’analisi che segue la finanza per il clima non risulta aggiuntiva all’aiuto pubblico tradizionale, come dovrebbe essere, ma quest’ultimo viene utilizzato anche per gli obiettivi climatici, riducendo quindi l’investimento per altri fini come la lotta alla povertà, dato che il finanziamento totale non cresce. In definitiva i paesi ricchi si sottraggono alle loro responsabilità storiche e redistributive di solidarietà: invece di aggiungere la finanza per il clima alla finanza per lo sviluppo, usano quest’ultimo per coprire la prima.  Ma oltre alla questione quantitativa, vi è anche quella qualitativa: le risorse impegnate sono doni o prestiti (con il risvolto del debito)? Sono accessibili alle comunità locali? Sono rivolte alla mitigazione o all’adattamento?  In questo quadro come si comporta il Fondo italiano per il clima (Quando partirà il Fondo italiano clima? – Focsiv), ora utilizzato per il Piano Mattei?

Su questo tema riportiamo un articolo di Ian Mitchell e Edward Wickstead, in 100 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima forniti: realtà o finzione? | Centro per lo Sviluppo Globale (cgdev.org).

Poco prima della COP28, l’OCSE ha riferito che nel 2021 sono stati forniti 90 miliardi di dollari (miliardi) di finanziamenti per il clima e ha suggerito che è “probabile” che l’obiettivo di 100 miliardi di dollari sia stato raggiunto nel 2022.

In questo blog riassumiamo la nostra nuova analisi, in cui stimiamo con un alto livello di sicurezza che nel 2022 sono stati effettivamente erogati oltre 100 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima. Nella nostra stima centrale, prevediamo che siano stati forniti 106,8 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima, raggiungendo l’obiettivo nell’interpretazione dell’OCSE. Consideriamo anche quanta parte dei finanziamenti è aggiuntiva e scopriamo che almeno un terzo dei finanziamenti per il clima è stato finanziato dai bilanci di sviluppo esistenti e che, di fatto, i donatori non hanno aumentato il loro sforzo finanziario o fiscale come quota delle loro economie dal 2009. Concludiamo con le lezioni per il nuovo obiettivo di finanza climatica che sarà concordato alla COP di quest’anno.

L’obiettivo dei finanziamenti per il clima

Nel 2009, i paesi “sviluppati” si sono impegnati a fornire o mobilitare 100 miliardi di dollari all’anno in finanziamenti internazionali per il clima entro il 2020; l’accordo di Parigi ha esteso l’obiettivo, quindi i paesi contribuenti dovrebbero raggiungere l’obiettivo di 100 miliardi di dollari ogni anno fino al 2025. Sebbene l’accordo di Copenaghen del 2009 stabilisse che i finanziamenti sarebbero stati “nuovi e aggiuntivi”, i paesi sviluppati, attraverso l’OCSE, hanno sempre e solo riportato il semplice totale dei finanziamenti per il clima (formalmente è l’ONU che misura i progressi ogni due anni, ma l’OCSE fornisce un’analisi più tempestiva). La misurazione dei progressi rispetto all’obiettivo rimane controversa – tra le questioni irrisolte vi sono la mancanza di una definizione standard di ciò che conta come finanza per il clima, standard di rendicontazione incoerenti tra i donatori e un ritardo di due anni rispetto ai dati ufficiali comunicati all’UNFCCC– ma in questa analisi, rispecchiamo per quanto possibile l’approccio adottato dall’OCSE per valutare il valore nominale degli impegni di finanziamento per il clima dai paesi “sviluppati” ai paesi “in via di sviluppo”.

Analizziamo i dati più recenti sulle finanze pubbliche multilaterali e bilaterali nel 2022, le due principali categorie di finanziamenti per il clima secondo la metodologia dell’OCSE, per formulare le proprie stime basate sull’interpretazione dell’obiettivo da parte dell’OCSE. Ipotizziamo che dal 2021 non vi siano cambiamenti negli altri elementi dell’obiettivo – finanziamenti privati mobilitati (14,4 miliardi di dollari) e crediti all’esportazione (2 miliardi di dollari) – in quanto sono rimasti relativamente stabili per diversi anni. Facciamo anche ipotesi prudenti sui finanziamenti bilaterali per il clima meno agevolati, che vengono comunicati direttamente all’UNFCCC solo ogni due anni e non saranno disponibili al pubblico fino a dicembre 2024.

Raggiunto l’obiettivo di 100 miliardi di dollari nel 2022

Se l’obiettivo era quello di fornire oltre 100 miliardi di dollari in finanziamenti per il clima, scopriamo che è stato raggiunto nel 2022. Nella nostra stima centrale, prevediamo che siano stati forniti 106,8 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima. Ciò segnerebbe un aumento di 17,2 miliardi di dollari rispetto agli 89,6 miliardi di dollari forniti nel 2021, il più grande aumento in un solo anno da quando l’OCSE ha iniziato a monitorare nel 2013.

Fonte: Authors analysis and OECD climate finance tracking. Grey bars show private mobilised finance ($14.4bn, unavailable in 2015) and export credits and guarantees ($2bn).

Oltre la metà dell’aumento è stato fornito da ministeri e agenzie bilaterali (+9,7 miliardi di dollari) e il resto (+7,5 miliardi di dollari) dal sistema multilaterale. Le nostre ipotesi sono generalmente prudenti, quindi la cifra effettiva del finanziamento pubblico potrebbe essere più alta e, se i crediti all’esportazione e/o i volumi mobilitati aumentassero o diminuissero, l’aumento potrebbe essere maggiore o minore. Tuttavia, anche in uno scenario conservativo, le nostre proiezioni sui finanziamenti pubblici multilaterali (44,9 miliardi di dollari) e bilaterali (42,4 miliardi di dollari) indicano che l’obiettivo dei 100 miliardi di dollari è stato superato nel 2022 di oltre 3,5 miliardi di dollari.

Come hanno fatto i “donatori” a raggiungere il più grande aumento di finanziamenti per il clima?

Per quanto riguarda i finanziamenti multilaterali, c’è stato un aumento significativo dei finanziamenti totali per lo sviluppo (flussi ufficiali netti) ai Paesi in via di sviluppo, pari a oltre 15 miliardi di dollari. Quindi, l’aumento di 7,5 miliardi di dollari nei finanziamenti per il clima è stato parte di questo aumento più ampio, con le Banche di Sviluppo Multilaterali (BSM)he hanno dichiarato di aver aumentato la quota delle loro operazioni relativa al clima (dal 21 al 24%).

Per quanto riguarda i finanziamenti bilaterali, invece, l’aumento è stato determinato in gran parte dai fornitori che hanno riorientato i finanziamenti esistenti da altri obiettivi al clima. In particolare, mentre il sostegno all’Ucraina e all’accoglienza dei rifugiati all’interno dei propri Paesi è aumentato (si veda il grafico sottostante), i finanziamenti bilaterali per lo sviluppo in generale sono diminuiti da 142 miliardi di dollari nel 2021 a 135 miliardi di dollari nel 2022. All’interno di questo totale ridotto, stimiamo che la quota spesa per il clima sia aumentata notevolmente, passando dal 17 al 25%. In altre parole, un progetto esistente su 13 (per valore) è stato riorientato sul clima in un solo anno.

Figure 2. Bilateral development and climate finance reported to OECD, and refugee hosting assistance

Fonte: analisi degli autori. I dati climatici sono stime CGD; altre cifre sono dati dell’OCSE sugli impegni comunicati al sistema di segnalazione dei creditori (CRS).

I 100 miliardi di dollari erano nuovi e aggiuntivi?

L’accordo originale sui finanziamenti per il clima specificava che i finanziamenti sarebbero stati “nuovi e aggiuntivi“. Sebbene la definizione di questo termine non sia mai stata formalizzata, sembra chiaro che i paesi in via di sviluppo avrebbero potuto almeno aspettarsi che nel 2009 avrebbe superato i livelli nominali di finanziamento per lo sviluppo; e non sarebbe stato irragionevole aspettarsi che rappresentasse un aumento della quota di finanziamento allo sviluppo espressa come reddito nazionale lordo (RNL). In ogni caso, i finanziamenti per il clima sono ormai una parte così significativa dei finanziamenti per lo sviluppo che valutarli isolatamente fornisce un quadro altamente fuorviante.

Per quanto riguarda i finanziamenti per il clima, guardare indietro al 2009 è impegnativo in quanto né l’ONU né l’OCSE disponevano di sistemi di rendicontazione per misurare i finanziamenti per il clima all’epoca: i primi rapporti biennali coprivano il 2011 e il 2012 e l’OCSE ha iniziato a valutare i progressi solo nel 2013. Tuttavia, abbiamo esaminato il totale dei finanziamenti internazionali per lo sviluppo per contestualizzare i progressi compiuti rispetto all’obiettivo di 100 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima. In particolare, ciò include il valore nominale (non solo l’elemento della sovvenzione, ma anche il valore lordo dei prestiti) degli impegni finanziari bilaterali (esclusa l’accoglienza dei rifugiati), i contributi di base alle banche multilaterali e i crediti all’esportazione ai paesi in via di sviluppo in tutti i paesi che l’OCSE considera contribuire ai finanziamenti per il clima (ossia i 24 paesi dell’allegato II e gli altri 15 paesi europei inclusi nella relazione dell’OCSE sui finanziamenti per il clima).

Troviamo che:

• Dal 2009, il valore nominale di tutti i finanziamenti pubblici per lo sviluppo è aumentato di 67 miliardi di dollari, raggiungendo i 243 miliardi di dollari.
• Tale aumento è stato ottenuto fornendo una quota quasi costante dell’RNL. Nel 2022 era dello 0,44 per cento del RNL, leggermente al di sotto del valore del 2009 dello 0,45 per cento.
• In termini di finanziamento dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) (esclusa la spesa per i rifugiati dei donatori), i paesi donatori hanno fornito lo 0,31% dell’RNL, che è invariato rispetto allo 0,31% dell’RNL nel 2009.

Poiché i finanziamenti complessivi forniti sono aumentati solo di 67 miliardi di dollari, almeno un terzo dell’obiettivo di 100 miliardi di dollari deve essere stato raggiunto riorientando o rifocalizzando i flussi di finanziamento per lo sviluppo esistenti piuttosto che come nuovi finanziamenti aggiuntivi. Questo aumento di 67 miliardi di dollari include un aumento dei finanziamenti alle banche multilaterali, ma non tiene conto degli sforzi delle BSM per aumentare i loro prestiti rispetto ai contributi dei donatori. È probabile che ciò aumenti i finanziamenti disponibili nel periodo e in futuro, anche se i dati sui deflussi non sono prontamente disponibili sull’intero periodo, e riteniamo che i contributi alle banche multilaterali siano una misura migliore dello sforzo.

Figura 3. Totale finanziamento dello sviluppo, prezzi nominali

Fonte: analisi degli autori dei dati OCSE sugli esborsi lordi

Queste statistiche mostrano anche che il livello complessivo dei finanziamenti per il clima e lo sviluppo non è aumentato come quota delle economie dei donatori: i restanti due terzi dei finanziamenti per il clima provengono dall’espansione dei bilanci in linea con l’inflazione e la crescita dell’RNL.

Questo non vuol dire che il passaggio alla finanza per il clima non sia stato prezioso: ha senso che qualsiasi spesa tenga conto del cambiamento climatico e, se del caso, che vengano aggiunti obiettivi climatici. Tuttavia, alcuni dei cambiamenti sono cosmetici, e CGD e altri commentatori hanno evidenziato problemi di qualità con i finanziamenti per il clima, dall’esborso lento, all’uso eccessivo dei prestiti, alla mancanza di attenzione per i più poveri e a una grande percentuale spesa per la mitigazione, i cui benefici maturano a livello globale piuttosto che direttamente rispetto ai paesi in via di sviluppo.

Insegnamenti per l’obiettivo di finanza climatica post-2025

Il nuovo obiettivo quantificato collettivo (NCQG) per i finanziamenti per il clima dovrebbe essere concordato alla COP29 e l’Accordo di Parigi specifica che deve provenire “da un minimo di 100 miliardi di dollari”. L’obiettivo di 100 miliardi di dollari di finanziamenti per il clima ha portato a ingenti somme di finanziamento destinate a progetti con obiettivi climatici, ma non ha generato ulteriori sforzi fiscali o finanziari da parte dei donatori.

Se i negoziatori dei paesi in via di sviluppo desiderano che i paesi donatori continuino a riorientare le risorse per lo sviluppo sul clima, allora sembra che un obiettivo simile, ma più elevato, basato sul valore nominale dei finanziamenti per il clima, possa raggiungere tale obiettivo. Tuttavia, esortiamo i negoziatori a perseguire un obiettivo che aumenti la quantità combinata di risorse per il clima e lo sviluppo (un suggerimento qui). Se fosse possibile esprimere tale obiettivo come una quota maggiore delle economie dei donatori, ciò renderebbe chiaro lo sforzo fiscale necessario ed eviterebbe che l’inflazione comprometta il valore dei finanziamenti forniti.

Tabella 1. Confronto tra i finanziamenti totali per il clima e lo sviluppo per “paesi sviluppati”

Note: I totali dei finanziamenti per lo sviluppo si riferiscono ai “paesi sviluppati”. Il finanziamento allo sviluppo comprende l’APS (esclusi i rifugiati), i crediti all’esportazione e altri flussi ufficiali comunicati all’OCSE. I dati relativi all’APS in % del RNL si riferiscono ai membri del Comitato di donatori dell’OCSE. Fonte: calcoli degli autori basati sui dati dell’OCSE e dei finanziamenti per il clima delle banche multilaterali di sviluppo.

Se da un lato c’è anche bisogno di finanziamenti da parte del settore privato, dall’altro suggeriamo che siano le risorse pubbliche quelle prioritarie perché sono più sotto la responsabilità e il controllo dei paesi, come illustrato dal limitato contributo dei finanziamenti privati mobilitati allo sforzo di 100 miliardi di dollari, e vorremmo esortare a concentrarsi su queste risorse fondamentali.